A Prefeitura de São Paulo, por meio da Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento (SMUL) está promovendo a revisão do Plano Diretor Estratégico – PDE 2014 (Lei Municipal 16.050/14). Pelos materiais apresentados pela SMUL até o momento, trata-se de iniciativa justificada pela previsão legal na própria lei vigente do plano diretor:
Art. 4º Os objetivos previstos neste Plano Diretor devem ser alcançados até 2029.
Parágrafo único. O Executivo deverá encaminhar à Câmara Municipal proposta de revisão deste Plano Diretor, a ser elaborada de forma participativa, em 2021.
De início, cabe recordar que tal dispositivo prevendo a revisão do plano, sem contemplar a definição de escopos e limites, foi introduzido durante a sua tramitação na Câmara Municipal em 2014, uma vez que o Projeto de Lei 688/13 nada dispôs sobre o assunto.
Bem diferente do que ocorreu com o PDE de 2002 (Lei Municipal 13.430/02), em que foram estabelecidas diretrizes claras para sua revisão:
Art. 293 – O Executivo deverá encaminhar à Câmara Municipal o projeto de revisão do Plano Diretor Estratégico em 2006, adequando as ações estratégicas nele previstas e acrescentando áreas passíveis de aplicação dos instrumentos previstos na Lei Federal nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade.
Parágrafo único – O Executivo coordenará e promoverá os estudos necessários para a revisão prevista no “caput” deste artigo.
Art. 294 – O Plano Diretor Estratégico será revisto em 2003, exclusivamente, para incluir os Planos Regionais.
Como se pode observar, os motivos da revisão, bem como as suas finalidades, foram claramente definidos no PDE de 2002.
Se considerarmos ainda o ciclo decenal de vigência do plano diretor definido pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01), tudo indica que uma revisão do PDE 2014 após 7 anos de sua vigência, sem definição de escopo e limites do que pode ser modificado, é no mínimo arbitrária e incerta. Afinal, o que será alterado na revisão em curso? Metas? Mapas? Parâmetros urbanísticos? Instrumentos? Estratégias?
Antes de qualquer diagnóstico ou da consolidação de um plano de trabalho, parece prioritário que tais limites sejam claramente definidos, uma vez que todo processo de revisão depende do objeto a ser modificado. Para tanto, de antemão, cabe destacar alguns aspectos sobre a conjuntura em que o PDE 2014 foi elaborado e também sobre o contexto atual, que podem auxiliar na definição desses limites e escopos da revisão. Ao mesmo tempo, uma breve análise do processo de implementação do PDE 2014, faz surgir diversas questões.
1) Contextualização
1.1) Voltando um pouco no tempo, em 1972, São Paulo tinha acabado de instituir o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PPDI (Lei Municipal 7.688/71), a Lei Geral de Zoneamento (Lei Municipal Lei 7.805/72), criado a Empresa Municipal de Urbanização (EMURB) e criada a Comissão de Zoneamento (Lei Municipal 7.694/72) – que posteriormente foi transformada em Câmara Normativa de Legislação Urbanística – CNLU e mais recentemente em Câmara Técnica de Legislação Urbanística – CTLU. Foi um momento singular em que ocorreu o fortalecimento da institucionalização do planejamento urbano no município.
A partir de então, a cidade experimentou um crescimento vertiginoso e diversos problemas urbanos se agravaram, além da consolidação de um modelo errático de mobilidade urbana, pautado na prevalência do automóvel particular sobre o transporte público coletivo e o transporte ativo.
Em meados da década de 1990, esse ordenamento urbanístico da década de 1970 já se demonstrava obsoleto e incompatível com as dinâmicas e questões contemporâneas da época (não à toa surgiram as Operações Interligadas em 1986 e as Operações Urbanas em 1991 e 1995, como instrumentos de flexibilização do zoneamento, que já se mostrava ultrapassado).
Embora em 1991 tenha sido formulado um dos planos diretores mais inovadores que a cidade já teve (gestão da prefeita Luiza Erundina), tal plano não foi aprovado por lei, sendo que um outro plano, nada inovador, acabou sendo aprovado em 1988, por decurso de prazo (Lei Municipal 10.676/88).
Somente em 2002 a cidade passou a contar com o Plano Diretor Estratégico (PDE), primeiro plano diretor paulistano elaborado após a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01), na gestão da prefeita Marta Suplicy. O PDE de 2002 foi bastante inovador, pois além de atualizar todo o sistema de planejamento ao contexto da época, avançou na criação de novos instrumentos no município, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir, as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS e o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano – FUNDURB. Após a aprovação do PDE 2002, a lei de zoneamento de 1972 foi revisada, de modo associado à formulação dos Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, resultando na Lei Municipal 13.885/04.
E finalmente em 2014 a cidade promoveu não somente a revisão do PDE de 2002, mas uma verdadeira reformulação do marco jurídico da política urbana municipal, ao rever o Plano Diretor Estratégico (Lei Municipal 16.050/14), a Lei de Zoneamento (Lei Municipal 16.402/16), os Planos Regionais das Subprefeituras (Decreto Municipal 57.337/16) e o Código de Obras e Edificações – COE (Lei Municipal 16.642/17), na gestão do prefeito Fernando Haddad (o COE acabou sendo aprovado na gestão do prefeito João Doria). Como se vê, a cidade nunca dispôs de um marco regulatório tão atualizado como dispõe atualmente, o que sugere cautela com qualquer revisão que será feita. Afinal, o que é realmente necessário ser revisto neste contexto?
1.2) Os dados preliminares mostram que o PDE 2014 foi determinante na orientação do adensamento que ocorreu no município a partir da entrada em vigor do plano. Apesar de eventuais externalidades negativas geradas por este adensamento, parece que o adensamento próximo do transporte público é um caminho sem volta, carecendo de alguns ajustes. E tudo indica que o desenvolvimento imobiliário experimentou os novos mecanismos de qualificação urbana trazidos pelo PDE 2014 (fachada ativa, fruição pública, incentivo ao uso misto no mesmo empreendimento, etc.), mas com uma certa dose de “apropriação equivocada” das diretrizes e dos fundamentos estabelecidos no plano. Como aferir o efetivo adensamento demográfico nos eixos? Em que medida o adensamento ocorrido trouxe melhorias urbanísticas? Quais foram as externalidades negativas derivadas do adensamento nos eixos? Qual sua representatividade e ocorrência no território? Como os mecanismos de qualificação do adensamento nos eixos foram aplicados nos novos projetos privados?
1.3) Ainda sobre os eixos de estruturação da transformação urbana: os dados preliminares também evidenciam ter ocorrido um processo de “elitização dos eixos”, na medida em que, embora sejam menores, os apartamentos produzidos nos eixos apresentam valores muito elevados, que apenas a alta renda tem acesso. O que deve ser feito para a diversificação do padrão social nos eixos? Modular a cota de solidariedade nos eixos de modo que haja maior produção de HIS tipo 1 (famílias com renda inferior a R$ 3.636)? Aumentar a demarcação de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS nas áreas dos eixos? Outras medidas? Quais?
1.4) Até o momento, nenhum dos Projetos de Intervenção Urbana (PIU) previstos para os arcos Tietê, Bairros do Tamanduateí, Jurubatuba e Pinheiros foi sequer aprovado, quanto menos estruturado e implementado. Isso mostra que os territórios prioritários para transformação urbana no PDE 2014 não tiveram seus instrumentos e estratégias instituídos, evidenciando que boa parte dos objetivos de ordenamento territorial definidos no PDE 2014 não foi alcançada. A justificativa utilizada pela administração municipal tem sido o litígio instaurado pela mobilização de parte da sociedade civil e do judiciário que paralisaram a tramitação dos processos na Câmara Municipal. Contudo, alguns projetos poderiam ter prosperado e não avançaram, como por exemplo, o Projeto de Lei 723/2015, que trata da Operação Urbana Consorciada Bairros do Tamanduateí, que está na câmara desde 2015, não está sob litígio e é o único projeto (ou plano urbanístico) que dispõe de licenciamento ambiental (Licença Ambiental Prévia – LAP nº 01/SVMA.G/2015).
1.5) O período da pandemia do Covid-19 trouxe novas questões e enfatizou as desigualdades socio territoriais estruturais já existentes no município. Isso colocou ainda mais em evidência a necessária ação governamental para se avançar na implementação de políticas públicas para alteração desse quadro de desigualdades. Nesse contexto, em que medida devem ser feitas alterações no Plano Diretor? Será que a solução não passa mais pela reformulação de políticas públicas, programas e projetos e menos pela modificação da regulação urbana?
1.6) Embora a produção privada de Habitação de Interesse Social (HIS) tenha sido bem superior à pública – como provável resultado dos incentivos à produção de HIS definidos em decretos municipais autorizados pelo próprio PDE 2014, combinados com a livre produção pelo mercado (sem necessidade de convênio com o Poder Público Municipal) e com a oferta de financiamento e parcerias federal e estadual -, cabe indagar: os déficits quantitativos e qualitativos de moradia para baixa renda reduziram com tal produção privada? Qual foi o efeito dessa produção privada na desigualdade socio territorial? Que medidas cabem no campo da regulação urbana para viabilizar maior produção de moradia para famílias com renda de até 3 salários mínimos?
1.7) Após a aprovação do PDE 2014 e da Lei de Zoneamento em 2016, o município experimentou mecanismos novos de qualificação ambiental, como a Quota Ambiental. No entanto, foi um instrumento não monitorado pelo plano diretor, embora a própria Lei Municipal 16.402/16 tenha previso a obrigatoriedade de apresentação de relatórios pelos empreendimentos que aplicaram a Quota Ambiental a cada 2 anos (artigo 84 da mencionada lei, com regulamentações trazidas pelo Decreto Municipal nº 57.565/16). Quais os avanços obtidos com a Quota Ambiental nos novos empreendimentos aprovados a partir de 2016? Alguma coisa precisa ser ajustada? Por que a prefeitura não regulamentou o incentivo de Certificação Ambiental? (artigo 83 da Lei Municipal 16.402/16 e Decreto Municipal nº 57.565/16).
1.8) Nas reuniões preliminares realizadas no contexto da revisão do PDE 2014, surgiu a informação de que o município dispõe de uma Carta Geotécnica de Aptidão à Urbanização, elaborada nos termos da Lei Federal 12.608/12 (Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC), como resultado de um convênio entre a Prefeitura e o Instituto de Pesquisa Tecnológicas – IPT. Contudo, tal documento não está disponível para amplo acesso público e é de grande valor para definir condicionantes do meio físico para o melhor controle do adensamento e da autorização de novas construções, principalmente nos territórios com baixa aptidão à urbanização. Onde deve ser proibida a construção de novos empreendimentos? Onde deve ser proibida a construção de subsolos? Que soluções técnicas de engenharia devem ser observadas e em que locais?
1.9) O PDE 2014 reformulou o instrumento da transferência do direito de construir (TDC), tornando sua aplicação mais facilitada e atrativa ao desenvolvimento imobiliário, ao mesmo tempo em que também aumentou o controle sobre sua eficácia na preservação cultural dos bens tombados. E como consequência, tal instrumento teve uma aplicação expressiva após 2014. Em que medida o patrimônio cultural tombado teve sua preservação assegurada? O montante de recursos que deixou de ser arrecadado pelo FUNDURB, justifica os ganhos obtidos em preservação cultural e ambiental?
1.10) Embora o PDE 2014 tenha recepcionado as leis vigentes de operações urbanas e previsto que as novas operações tenham que prever “regras de transição do regime jurídico da operação urbana consorciada para o regime jurídico ordinário da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, aplicáveis ao final de cada Operação Urbana Consorciada” (inciso XVI do artigo 141 da Lei Municipal 16.050/14), nada dispôs sobre a finalização de operações urbanas existentes (exceto a revisão em curso da Operação Urbana Centro). Por exemplo, a Operação Urbana Consorciada Faria Lima está com seu estoque de área construída adicional quase esgotado e até o momento nenhuma estratégia foi delineada para substituição do instrumento. A única iniciativa existente é o Projeto de Lei 203/20, cuja tramitação não avança na Câmara Municipal e que requer ajustes importantes. Qual será o futuro dos territórios das operações urbanas existentes? O zoneamento ordinário? Ou tais centralidades requerem um ordenamento territorial compatível com o potencial de adensamento existente?
1.11) Outro aspecto a ser considerado sobre as operações urbanas, é o necessário esclarecimento do “convívio harmónico” de regras e instrumentos do PDE 2014 e do zoneamento de 2016 com as leis das operações urbanas existentes. O fato de o PDE 2014 ter recepcionado as leis vigentes das operações urbanas, não significa que os novos elementos instituídos pelo PDE 2014 e pelo zoneamento não sejam aplicados nos territórios das operações urbanas. Por exemplo, Cota de Solidariedade, Quota Ambiental, lote máximo e obrigatoriedade de alargamento de calçada, são instrumentos, parâmetros e mecanismos que devem incidir nos territórios das operações urbanas, assim como os incentivos trazidos pelo PDE 2014 e pelo zoneamento (por exemplo, os incentivos para hospitais, equipamentos de saúde e estabelecimentos educacionais)
Após as considerações feitas e das diversas questões levantadas, pretende-se contribuir com o debate por meio da proposição de critérios para definição dos limites e do escopo da revisão intermediária do PDE 2014. Além disso, pretende-se ainda indicar, em caráter preliminar, alguns temas a serem objeto de ajustes.
2) Limites e escopo da revisão do PDE 2014
2.1) Não alterar princípios, conceitos, diretrizes e objetivos estratégicos.
2.2) Manter o atual sistema municipal de planejamento urbano, sem promover alterações e fortalecer, na prática, seus órgãos colegiados.
2.3) Manter as 10 estratégias principais do plano, que foram definidas no processo participativo de elaboração do PDE 2014 e que foram balizadoras dos debates e do próprio monitoramento, conforme segue:
I) Socializar os ganhos da produção da cidade.
II) Assegurar o direito à moradia digna para quem precisa.
III) Melhorar a mobilidade urbana.
IV) Qualificar a vida urbana dos bairros.
V) Orientar o crescimento da cidade nas proximidades do transporte público.
VI) Reorganizar as dinâmicas metropolitanas.
VII) Promover o desenvolvimento econômico da cidade.
VIII) Incorporar a agenda ambiental ao desenvolvimento da cidade.
IX) Preservar o patrimônio e valorizar as iniciativas culturais.
X) Fortalecer a participação popular nas decisões dos rumos da cidade.
2.4) Manter a estratégia de ordenamento territorial por macroáreas e eixos de estruturação da transformação urbana.
2.5) Manter o conceito das zonas definidas pelo PDE 2014, acrescidas das zonas definidas pelo zoneamento (Lei Municipal 16.402/16).
2.6) Manter os territórios incentivados: Arco Jacu-Pêssego; Avenida Cupecê; setor noroeste – Avenida Raimundo Pereira de Magalhães e Rodovia Anhanguera; e setor Fernão Dias.
2.7) Não modificar perímetro de zonas, exceto as zonas especiais (ZEIS, ZEPAM, ZEP e ZEPEC), apenas o que for indispensável, de forma pontual e mediante justificativas técnicas para cada alteração/adição de perímetro, a serem submetidas para consulta pública, tomando-se por referência os critérios já adotados na legislação vigente.
2.8) Não criar novos instrumentos, mas fortalecer e ajustar os existentes.
2.9) No caso de metas, adicionar metas, se for o caso, sem supressão das existentes (exceto as metas que já tenham sido cumpridas).
2.10) Ajustar parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo nos eixos, tomando-se por referência os problemas enfrentados na aprovação de projetos, os casos avaliados pela CTLU e principalmente os princípios e diretrizes estabelecidos no PDE 2014 e na LPUOS 2016.
2.11) Fazer ajustes pontuais para aprimorar a aplicabilidade de instrumentos urbanísticos.
2.12) Fortalecer instrumentos e estratégias relacionados ao enfrentamento do impacto gerado pelas mudanças climáticas e pela pandemia do Covid-19.
Aqui cabe um alerta para que o último item não vire uma verdadeira panaceia para resolver qualquer problema ou para dar uma “roupagem” de legitimidade para medidas mais voltadas aos interesses particulares do que aos interesses efetivamente públicos e coletivos.
3) Temas a serem aprimorados na revisão do PDE 2014
3.1) Manutenção dos grandes planos urbanísticos (Arcos Tietê, Bairros Tamanduateí, Jurubatuba e Pinheiros), sem incidência de regras de eixos nos casos de sua não aprovação. Além disso, também seria importante definir diretrizes específicas para cada território. Por exemplo, o que será feito com o Campo de Marte? E o CEAGESP?
3.2) Qualificação dos eixos:
Fachada ativa: seria importante esclarecer as regras de aplicação da fachada ativa nos casos de reforma envolvendo edificação existente. Além disso, é fundamental aumentar o controle sobre a configuração dos elementos da fachada ativa, prevendo procedimentos diferentes na aprovação de projetos (por exemplo, apresentação de elementos gráficos de todas as testadas, demonstrando atendimento dos parâmetros, além de texto nos alvarás de aprovação e execução exigindo manutenção da configuração aprovada). Também seria importante determinar quais usos não residenciais são efetivamente dinamizadores dos espaços públicos, não deixando aberto para qualquer uso não residencial.
Fruição pública: tornar a fruição pública não computável, quando coberta.
Incentivo de uso misto no mesmo lote: igualmente à fachada ativa, determinar os usos não residenciais que efetivamente configuram uso misto. Por exemplo, no caso de serviços de moradia, permitir apenas hotéis de turismo.
Modulação da cota de solidariedade: prever diferentes maneiras de incidência da cota de solidariedade conforme eixos e macroáreas, variando o percentual de destinação de área construída para HIS, o porte dos empreendimentos em que deve incidir a cota e as alternativas de atendimento da exigência de destinação de área construída para HIS.
Prever a prevalência dos dispositivos instituídos na Lei Municipal 16.402/16 no território dos eixos. Em que pese não haver conflito entre os regramentos, importante esclarecer que após 2016 incidem as regras da Zona Eixo de Estruturação da Transformação Urbana (ZEU) e não dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (EETU).
Substituir a exigência de doação de calçada para fins de seu alargamento pela reserva de área não edificável, conforme regulamentado no Decreto Municipal 59.885/20.
3.3) Carta geotécnica de aptidão à urbanização: estipular regras e condicionantes de controle das edificações nos territórios que apresentem baixa ou nula aptidão à urbanização, a serem obedecidas na aprovação de projetos, inclusive como restrição à sua aprovação.
3.4) Outorga Onerosa do Direito de Construir: esclarecer regras de sua aplicação nos casos de reforma e mudança de uso de edificação existente. Também seria desejável permitir a incidência da outorga onerosa nos casos de pedido de Certificado de Regularização que requerem utilização do potencial construtivo adicional, desde que se observe todos os parâmetros urbanísticos existentes, inclusive o coeficiente de aproveitamento máximo aplicável.
3.5) Operações urbanas existentes: definir critérios para finalização e previsão de Projeto de Intervenção Urbana (PIU) em substituição às operações urbanas existentes que forem finalizadas, quando for o caso.
O intuito deste breve texto foi trazer algumas contribuições preliminares para o processo de revisão do PDE 2014, além de lançar diversas questões. Nos próximos textos, pretende-se avançar nas proposições aqui ensaiadas, bem como formular novas propostas.
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